.RU

Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право: история развития и основные современные концепции - n1

1.5.4. Совет Министров, или Кабинет, состоит из премьер-министра и различных государственных министров. По своему составу, статусу и полномочиям в разных юрисдикциях эти органы значительно отличаются один от другого. Достаточно сравнить различие между французским Советом Министров и британским Кабинетом, чтобы увидеть, насколько существенной может быть разница. В то время как французский Совет Министров назначается Президентом из кандидатур, которые он сам выбирает, британский Кабинет назначается Королевой по рекомендации премьер-министра из членов Палаты Общин либо Палаты Лордов. Более того, во Франции, где существует жесткое разделение властей, Совет Министров должен сосредоточиться на определенных вопросах, в Великобритании Кабинет обладает огромной властью в случае, если он в состоянии получить поддержку большинства Палаты Общин. Поскольку Кабинет составляется из членов победившей партии, это обычно не проблема.



Существующие между французской и английской системой отличия, вероятно, будут повторяться при сравнении любых юрисдикции. В настоящий момент нас, однако, интересует не сравнение разных типов советов министров, а вопрос, насколько они выполняют административные полномочия. Ответ в том, что совет министров или его эквивалент обычно обладают как второстепенными законодательными полномочиями, так и определенными полномочиями индивидуализированного характера. Его законодательные полномочия обычно исходят из описанных выше источников, а именно конституции, специальных парламентских законов и неотъемлемых полномочий. Второстепенное законодательство, создаваемое советом министров, обычно подлежит определенному контролю, такому, как согласие главы государства или рассмотрение парламента. Могут быть закреплены специальные процедуры, обязательные при принятии таких второстепенных законов, включая участие заинтересованных сторон. В разных странах эти процедуры существенно отличаются друг от друга.

Что же касается индивидуализированных административных полномочий, то совет министров может получить их напрямую из конституции пли первичного законодательства либо иметь их как неотъемлемые. Наиболее плодотворным источником административных полномочий является делегирование парламентом через первичное законодательство. Полномочия могут существенно варьироваться по своей природе, но часто они включают основные вопросы административной политики, такие, как выдача лицензий на работу атомной станции, объявление чрезвычайного положения, или вопросы государственного значения. Нет естественного ограничения на количество или существо полномочий, которые могут быть делегированы совету министров либо конституцией, либо парламентским законом, но обычно они будут сводиться к вопросам серьезного государственного значения. Следует также отметить, что в некоторых юрнсдикциях административные полномочия, будь то подчиненное законодательство или индивидуализированные акты, могут осуществляться главой государства, но по рекомендации совета министров.

Несколько иная ситуация сложилась в России, где Правительство существенно зависит от Президента как в плане институцнонализации, так и в плане принятия решений. Положение Правительства усугубляется еще тем обстоятельством, что администрация Президента Российской Федерации во многом повторяет функции структурных подразделений Правительства. Это делает его несамостоятельным, подчиненным по отношению к Администрации Пре

зидента, что вполне соответствует конституционной модели организации исполнительной власти в России, которая не исключает никаких вариантов действий Президента по отношению к Правительству, а действующий Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», предоставляя Правительству полномочия в различных областях государственной жизни, не ограничивает Президента в праве принимать решения в тех же областях администрирования.

1.5.5. Государственные министры. В то время как административные полномочия делегируются совету министров как коллективному органу только по исключительно важным вопросам, делегирование таких полномочий индивидуальным министрам есть самый центр административного правления. Иногда министры могут обладать полномочиями, напрямую делегированными конституцией, но намного чаще источником их полномочий будет первичное законодательство, принятое парламентом или национальной ассамблеей. Обычной является модель административного правления, при которой министр и его департамент получают обширные полномочия через первичное законодательство. Такие полномочия могут быть двух видов: одно — на принятие вторичного законодательства или нормативных актов и другое — на решение вопросов индивидуализированного характера.

Диапазон вопросов, по которым министры уполномочены принимать дополнительные законодательные акты, обычно широк и разнообразен. Стало обычным делом, что любой значительный раздел первичного законодательства будет содержать делегирование существенных законодательных полномочий министру, ответственному за его выполнение. В некоторых правовых системах имеются детальные процессуальные правила на принятие дополнительного законодательства, а другие системы в значительной степени оставляют этот вопрос на усмотрение конкретного министра. Существуют и разные подходы к тому, следует ли эти дополнительные законодательные акты передавать на рассмотрение парламента или национальной ассамблеи или на согласование главе государства. Иногда требуется и то и другое. На самом деле заметной чертой многих современных правовых систем является ситуация, при которой, хотя некоторое дополнительное законодательство является объектом подробного рассмотрения национальной ассамблеей, значительная часть этого законодательства вообще избегает какого-то ни было реального контроля.

Помимо полномочий принимать вторичные законодательные акты, министры обладают большим объемом полномочий в индивидуальных вопросах. Это обычно регламентируется первичным законодательством, но иногда может появиться и в результате вторичного законодательства, принятого министром. Обычно количество и объем таких полномочий велик, включая действия и решения в вопросах социального обеспечения, иммиграции, уголовных наказаний и лицензирования во многих его формах. На практике многие решения, принимаемые от имени министра, в реальности принимаются его сотрудниками и советниками, а министр несет за них ответственность.

1.5.6. Государственные департаменты. Государственному министру обычно подчинен департамент, состоящий из государственных служащих и советников. Конкретные отношения между министром и его департаментом могут принимать разные формы. В некоторых системах все действия департамента совершаются от имени министра, и он несет за них ответственность. В других системах существует более четкая граница между министром и департаментом с полномочиями и обязанностями, закрепленными за одним или вторым, с ответственностью, которую каждый несет за свои действия. Между этими двумя полярными позициями возможны промежуточные варианты, при которых министр отвечает за одни действия, а департамент за другие.

Можно утверждать, что в большинстве правовых систем основная роль департамента заключается в обслуживании министра и департамент редко действует или принимает решения самостоятельно. Однако в некоторых областях полномочия могут быть напрямую переданы департаменту основным законодательством, а еще вероятней — закреплены за постоянным элементом — департаментом, в противоположность его политической главе. Также достаточно распространена ситуация, при которой министр вторичным законодательством делегирует полномочия чиновникам департамента. Обычно полномочия, переданные таким образом, носят индивидуализированный характер, хотя могут быть ситуации, когда чиновник департамента получает полномочия на принятие правил общего применения. Каким бы ни был характер полномочий департамента или конкретных чиновников департамента, применение этих полномочий будет подпадать под обычные принципы административного права.

1.5.7. Административные агентства, советы, комиссии и инспекции. Хотя значительный объем административной деятельности осуществляется министрами и их департаментами, в современном обществе. Шествует много других институтов, играющих жизненно важную роль в административном управлении. Американская федеральная ситема на протяжении многих лет вверяла значительные административные полномочия распорядительным органам. Эти органы действуют в соответствии с делегированными Конгрессом полномочиями, которые часто включают принятие вторичного законодательства, или так называемого законотворчества, и принятие решений по индивидуальным вопросам. Образцы распорядительных органов в таких областях, как гражданская авиация, охрана окружающей среды, фармакология, финансовые сделки, техника безопасности, многократно копировались другими странами.

Распорядительные органы не обязательно копируют американскую модель, но необходимость в специальных органах, регулирующих разные виды частной деятельности, которые затрагивают общественные интересы, очевидна в любой современной управляющей системе. Другой тип административного агентства можно увидеть сейчас в Великобритании, где определенные департаменты разбиваются на более мелкие агентства, каждое из которых имеет четко определенный набор задач, и эта тенденция тоже везде копируется. Точный юридический статус этих „агентств следующих шагов”, как они называются, еще нуждается в конкретизации, но их создание указывает на заметный сдвиг в организации и работе административного правления. Одной из интересных черт таких агентств является то, что они часто создаются на основе контракта между министром и агентством, а не законодательным путем.

Эти два типа агентств не исчерпывают возможных вариантов. В любом развитом обществе существуют разнообразные специальные органы, созданные для выполнения определенных административных или регуляторных задач. Разнообразие органов столь велико, что трудно найти у них общие черты, за исключением того, что каждый орган относительно независим от центральных департаментов, с определенным набором административных функций. Агентства могут быть подотчетны либо министру, либо напрямую национальной ассамблее. Некоторые агентства могут быть закреплены в конституции, но большинство создается основным законодательством пли, как в случае с «агентствами следующих шагов», решением исполнительной власти. В полномочия агентств часто входят вторичное законотворчество, а также действия и решения по индивидуальным вопросам.

Учреждение подобного рода органов административного управления подразумевается в основных законах многих субъектов Российской Федерации, допускающих высокую степень свободного усмотрения административного органа отраслевой компетенции в создании структуры и системы распорядительных органов, кроме прямо указанных в Конституции (Уставе). Между тем и здесь практика субъектов Российской Федерации весьма разнообразна. Правда, с точки зрения организации оптимального административного управления усмотрение конституционных (уставных) органов по созданию структуры распорядительных органов не может быть безграничным и неподконтрольным парламентским институтам. Учитывать это необходимо прежде всего потому, что именно распорядительные органы подобного типа являются организаторами реализации конституционных принципов статуса человека и гражданина, непосредственными распорядителями материальных и финансовых ресурсов государственно-организованного общества. По крайней мере, фактором сдерживания процессов расширения структур управления должен быть бюджет содержания этих структур. Поэтому представляется весьма важным и перспективным принцип парламентского контроля (как элемент механизма сдержек и противовесов в системе разделения властей) за процессом формирования подобного рода распорядительных органов, которые наиболее тесно связаны с населением, обеспечением прав и свобод человека и гражданина.

Инспекции — другой вид административных агентств, имеющих четкую задачу оценки деятельности других государственных, а иногда частных органов. Инспекции часто обладают широкими полномочиями по проверке деятельности основных институтов, таких, как школы, тюрьмы и больницы. Инспекция часто заканчивается представлением отчета министру или национальной ассамблее. Отчет может содержать рекомендации основным органам по улучшению их деятельности или послужить основанием для действий вышестоящих органов.

Один тип инспекций — ревизионная комиссия — особенно важен сейчас, когда большое внимание уделяется эффективной работе администрации. Ревизионная комиссия, которая, естественно, может называться по-другому, обычно уполномочена рассматривать финансовую деятельность департаментов и органов правительства. Ее отчеты имеют большой вес, часто выходят за рамки чисто финансового контроля и оценивают общую деятельность департамента или органа. Значение, которое придается деятельности ревизионной комиссии, можно увидеть в том, что для них существуют специальные положения в конституциях новых демократических стран Центральной и Восточной Европы.

1.5.8. Местные правительства. Пока описание административных институтов сводилось к центральному правительству и агентствам и органам, обычно ассоциируемым с центральным правительством и отчасти с правительством (администрацией) субъектов федерации. Другая половина административного управления существует в рамках местного управления. Местное управление требует отдельного изучения, но здесь можно сделать несколько общих замечаний. Во-первых, местное управление может быть организовано по-разному, но часто в определенной параллели центральному правительству в том, что существуют законодательные советы, которые делегируют административные полномочия различным департаментам. Обычно законодательные советы избираются, а местная администрация состоит из постоянной гражданской службы. В некоторых правовых системах полномочия законодательных советов закреплены в конституции, в других они создаются в соответствии с обычным парламентским законодательством и обладают только теми полномочиями, которые определены законом.

Специфическую систему местного управления учреждают в тех государствах, где наряду с государственным местным управлением существует местное самоуправление, как, например, в Российской Федерации, ряде стран Восточной Европы. Здесь следует делать оговорку в части законодательных полномочий представительных органов местного самоуправления, которые, согласно конституциям (уставам) государства (субъекта федерации), правом принимать законы не обладают, хотя они не лишены возможности принимать имеющие государственную защиту другие нормативные акты, не являющиеся законами. Указанное обстоятельство обязывает нас корректировать применение понятий «законотворчество» и «нормотворчество» с учетом сферы администрирования — государственного и самоуправленческого соответственно.

Во-вторых, обычно деятельность местного правительства представляет собой сочетание законотворчества и индивидуализированных административных действий. Законодательная деятельность в основном относится к местному совету, но, как и в центральном правительстве, дополнительное законодательство является центральным аспектом административного управления. Местное правительство во всех формах и составах является важным элементом общей системы административного управления.

В заключение можно сказать, что из этого краткого обзора видно, что административное управление состоит из многих частей, начиная от президента и кончая нижним уровнем местного правительства. Приведенный выше перечень включает в себя основные элементы административного правления, но следует иметь в виду, что, первое, некоторые из упомянутых здесь институтов являются административными органами только периферийно и, второе, существуют другие институты, такие как суды, которые, хотя и не являются административными органами, тем не менее исполняют некоторые административные функции. Суть в том, что нет четкого определения административного института, и следует признать, что, хотя определенные институты образуют саму сердцевину административного управления, многие другие в той или иной форме принимают участие в управлении в своей повседневной работе.

Следует различать административные институты, имеющие статутную функцию управления в отношении внешних объектов (административные институты в собственном смысле) и административную функцию как обеспечительную в отношении самого субъекта властной деятельности (суда, парламента и т.д.). Такая дифференциация административной деятельности по функциональному критерию и ее направленности (вне или внутри института власти) приближает к достаточно точному определению понятия административного института.

1.5.9. Контролирующие институты. Описанные выше институты являются основными административными институтами в том смысле, что они отвечают за принятие решений и совершение действий в разнообразных обстоятельствах. Однако одним из элементов административного права является то, как основные институты контролируются в своей деятельности другими органами. Эту вторую группу можно назвать контролирующими органами. Они включают суды, институт уполномоченного по правам человека, прокуратуру (в некоторых судебных системах), парламентские институты, особенно комитеты парламента. Не всегда легко разграничить основные и контролирующие институты, и читатель заметит, что некоторые институты, описанные в предыдущем разделе, являются и основными, и контролирующими. Инспекции и комиссии во многих контекстах явно выполняют контролирующую роль, а также принимают основные решения н поэтому могут быть добавлены в этот раздел.

Представляется плодотворным подход к решению проблемы разграничения основных и контролирующих институтов на основе выявления главной цели деятельности — с учетом этого критерия большинство контролирующих органов, несомненно, будут выявлены именно в таком качестве. Однако сейчас перед нами цель кратко описать основные контролирующие органы.

1.5.10. Суды. Одним из фундаментальных принципов административного права является то, что власть должна действовать в соответствии со своими законными полномочиями и соблюдать важные принципы в процессе принятия решений и совершения действий. Окончательное решение о том, были ли эти принципы соблюдены, обычно оставляется за судами. В англо-американском паве процесс рассмотрения судами законности административных действий называется судебной проверкой. Этот термин не часто используется в правовых системах континентальных стран, но используется тот же принцип. Во французских административных судах существует специальная юрисдикциоиная процедура для определения законности административного действия. Европейский Суд, например, исполняет те же самые функции в отношении институтов и официальных лиц Европейского Союза.

Судебная система каждой страны имеет свой характер и особенности. Во Франции административный контроль осуществляется исключительно административными судами — Административным трибуналом, Апелляционным судом и Государственным Советом. Административные суды четко отделены от гражданских судов и Конституционного Совета; у них своя история, свои процедуры, они в основном занимаются разработкой основ для рассмотрения административных действий с точки зрения законности. В Великобритании нет специальных административных судов и судебная проверка осуществляется обычными высшими судами. Основания для судебной проверки в обеих судебных системах очень сходны, а процедуры принципиально отличны. В странах Центральной и Восточной Европы подход может быть самым разным: некоторые новые демократии специально создают административные суды, а другие используют для этих целей обычные гражданские суды. В последнем случае обычно создается специальный раздел административного права.

Нам нет необходимости углубляться в детали судебной проверки.

Следует только отметить важность того, чтобы, суды осуществляли проверку независимо от администрации и были в основном обеспокоены законностью, а не результативностью деятельности проверяемого органа. Если хотя бы один из этих принципов нарушается, может быть подорвана законность выполнения судами этой контрольной функции. Соответственно одной из основных задач для новых демократий является создание независимой судебной системы, укомплектованной высокопрофессиональнымн судьями и обслуживаемой ответственными профессионалами. Далее в этой книге будет более подробно рассмотрен вопрос судебной проверки законности административной деятельности. Следует также отметить, что суды могут иногда использоваться не только для решения вопросов законности, но и как апелляционные органы для рассмотрения целесообразности административных действий. Часто в правовых системах общего права предусматривается возможность апелляции по поводу административного решения в специальный суд, а иногда в обычный суд, особенно когда дело идет о вопросе, разрешающем определенное дело, а не о вопросах, касающихся дискреционного права или политики. Такая практика, однако, достаточно редка в континентальных правовых системах.

В современной России суды общей юрисдикции, арбитражные суды, Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации вправе рассматривать споры, вытекающие из административных правоотношений, в которых органы государственного управления (администрирования), исполнительные органы самоуправления нередко выступают в качестве ответчиков. Такая практика все более расширяется по мере возрастания политической и правовой активности населения, стремящегося защищать свои права с помощью суда. В обществе зреет идея учреждения административных судов, специализирующихся на рассмотрении дел с участием институтов администрирования.

1.5.11. Институт уполномоченного по правам человека (омбудсмен). В последние годы в разных странах был создан специальный контрольный орган, часто называемый омбудсмен или иногда парламентские комиссионеры. Эти институты существенно различаются по конкретному объему контрольных полномочий, но в целом их задача заключается в рассмотрении жалоб на действия административных органов в отношении лица или группы лиц. После получения жалобы омбудсмен проводит расследование, что часто означает получение документов и устных свидетельских показаний от официальных лиц, имеющих отношение к делу. После этого формируется заключение об обоснованности жалобы. Цель обычно заключается в том, чтобы установить, совершал ли административный орган действия, которые, не будучи незаконными, имели отрицательный или деспотичный характер либо демонстрировали пренебрежение, невнимание к интересам личности.

Процессуальная сторона действий омбудсмена весьма разнообразна, иногда жалобы должны поступать через членов парламента, иногда гражданам позволено напрямую обращаться к этому должностному лицу. Различаются и способы воздействия, но обычно омбудсмен имеет полномочия рекомендовать определенную форму возмещения ущерба, а не полномочия накладывать санкции или освобождать от них. Таким образом, эффективность работы этого органа зависит от его статуса в глазах исполнительной власти и администрации, поскольку он не имеет императивных полномочий по отношению к ним. И наконец, существует выбор между общей службой омбудсмена или несколькими специальными органами, работающими в различных областях права. В последнее время существует тенденция создавать специализированные органы. Так, в Венгрии существует Комиссионер по гражданским правам и Комиссионер по этническим группам; в Великобритании — общий парламентский комиссионер по центральному правительству и несколько специальных комиссионеров по таким вопросам, как местное правительство, тюрьмы, налоги, здравоохранение, разбор жалоб на действия полиции. Омбудсмен стал важным контрольным институтом, играющим существенную роль в обеспечении соблюдения администрацией прав и интересов граждан.

Следует ожидать повышения авторитета института омбудсмена в условиях расширения сферы свободы слова, печати, реального политического и идеологического плюрализма, позволяющих уполномоченному по правам человека обращаться к населению непосредственно и тем самым влиять на общественное мнение, особенно на формирование электоральных ожиданий, предпочтений в избирательных отношениях. Однако ожидания могут быть оправданными только в том случае, если свободы будут переводиться в практику соответствующими действиями всех государственных институтов и институтов гражданского общества.

1.5.12. Прокурор. Обычно во многих западных правовых системах прокурор или обвинитель обладает полномочиями в уголовном праве и редко в публичном праве. Иная ситуация в большинстве восточноевропейских государств. Многие годы, а особенно в период коммунистического правления, прокурор обладал значительными полномочиями в области публичного права. Основным в этой функции был контроль за соблюдением закона государственными структурами, социальными организациями и отдельными лицами. Эта функция часто реализовывалась прямым вмешательством прокурора в деятельность поднадзорных органов или инициированием судебного разбирательства. В коммунистический период, когда судебный регресс был ограничен, полномочия прокурора были весьма существенными. С приходом демократии полномочия прокурора были значительно свернуты, но в большинстве государств региона сохранились некоторые функции, связанные с публичным правом.

Хотя прокуратура и не достигла такого положения в западных правовых системах, нередки случаи, когда есть офис или официальное лицо, которое, особенно в важных вопросах, может представлять общественные интересы и возбудить судебное разбирательство для защиты этих интересов.

Так, в Российской Федерации прокуратура обращается с исками в суды в целях защиты интересов государства, местного самоуправления. В последнее время прокуратура предъявляет иски и в первичных интересах частных хозяйствующих субъектов, когда в пользу этих субъектов взыскиваются кредиторские задолженности, с которых в последующем уплачиваются налоги в государственный и местный бюджеты.

Однако эта роль обычно узка в объеме и используется только в особенно важные моменты. На самом деле, поскольку суды стали более доступны для обращений граждан и организаций и идея судебного регресса более прочно вошла в политико-правовую культуру, роль прокурора пли подобной структуры стала менее важна. Однако в странах Центральной и Восточной Европы прокуратура сохраняет хоть и сокращенные, но все же значительные полномочия по контролю за законностью административных действий и решений.

1.6. Публичное право и административное право

1.6.1. Термин публичное право- вошел в отечественную юридическую понятийную систему сравнительно недавно. Правовые нормы, устанавливающие устройство государства, структуру его органов, правовую систему, судоустройство и т.д., действовали и в бывшем СССР, однако существование публичного права отрицалось, асфера публично-правовой регламентации специально не выделялась. Не входило данное понятие и в соответствующий учебный курс, и в программу университетского юридического образования. После Октябрьской социалистической революции 1917 г. деление права на публичное и частное более не проводилось, так как считалось, что оно не соответствует природе нового строя и экономических основ государства. Такой порядок не мог не повлиять отрицательно на складывающийся в СССР механизм правового регулирования: государство масштабно вмешивалось в частную жизнь граждан, не обеспечивались их демократические права и свобообеспечивается нормами публичного права, в предмет которого входят:

основы государственного устройства; функционирование государства и его институтов; институты гражданского общества; система и органы местного самоуправления; правотворческий и правоприменительный процесс; судебная система; международные отношения.

Публичное право направлено на обеспечение и охрану общих интересов государства (всего общества); частное право охраняет интересы отдельных лиц. В число отраслей, составляющих систему частного права, входят гражданское, семейное, трудовое, торговое право и некоторые другие отрасли. Административное право как отрасль публичного права определяется прежде всего своим предметом, т.е. системой государственно-управленческих отношений, ибо государственное управление реализуется через категории публичного интереса, потребностей, целей, стимулов и норм.

Современные политические и социально-экономические процессы значительно повышают роль государства в решении общественных задач, в обеспечении прав и свобод граждан. В течение последних десяти лет получила существенное развитие правовая система Российской Федерации, реформируются ее традиционные правовые образования, появляются новые отрасли права и публично-правовые институты. В 1995 г. в стране был опубликован первый учебник публичного права1.

Актуализация проблемы публичного права вызвана рядом причин, среди которых выделяются: необходимость проведения правовой реформы; глубокое изменение многих отраслей права и появление новых; развитие структуры и системы правовых отраслей; усиление роли государства в реализации планов социально-экономического развития страны.

1.6.2. Публичное право включает в себя отрасли, в разной степени связанные с правовым механизмом организации и функционирования самого государства и его органов: конституционное (государственное) право, административное право, уголовное право, финансовое право, процессуальное право, судоустройство, международное публичное право. Каждая отрасль имеет специфический объект и методы правового регулирования, а также особую структуру нормативного материала, изучаемого в рамках этой отрасли права.

1.6. Публичное право и административное право

Публичное право также распространяет свое действие на сферу организации и функционирования негосударственных учреждений — органов местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти. В современных региональных законодательствах содержатся обширные правовые образования, входящие в публичное право. Субъекты РФ обладают правом принятия региональных законодательных актов, что устанавливается Конституцией РФ и уставами субъектов Федерации.

Изучение отрасли публичного права предполагает анализ и исследование ее сущности, специальных правовых норм, вопросов правотворчества и применения правовых норм, которые обеспечивают удовлетворение публичных интересов, регулируют деятельность субъектов, обладающих властными полномочиями, а также определяют взаимоотношения государственных органов (органов местного самоуправления) и граждан.

1.6.3. Одной из самых объемных отраслей публичного права является административное право, которое регулирует широкий круг вопросов организации и деятельности системы органов исполнительной власти, создания эффективной государственной службы, обеспечения законности в области функционирования исполнительной власти. Наряду с регулирующими административному праву присущи и «полицейские» (адмннистративно-юрисдпкциоиныс) методы воздействия на конкретных участников правоотношений. Субъекты административного права, представляющие государство и его органы, также применяют в своей деятельности принудительные механизмы и правовые средства, используют в установленных законодательством пределах административно-властные принудительные полномочия. Современный административной проф. К.С. Вольский, обосновывая свою точку зрения относительно сущности и главнейших элементов системы административного права, подчеркивает: «Именно потому, что административное право регулирует и охраняет общественный порядок, оно является наиболее важной для общества отраслью права. Большевики презирали право и фактически отказались от всех его отраслей, кроме административного и уголовного. С уголовным у них с самого начала сложились особые отношения... Административное право дважды пытались упразднить (1917-1921, 1928-1938 гг.), по безуспешно. Степень необходимости для функционирования общества превзошла идеологическую нетерпимость. Значит, это самая высокая отрасль права? Бесконечно самая высокая; самая необходимая из всех известных»2.

Вольский К.С. Феноменология административного права. Административное право является, кроме того, важнейшей учебной университетской дисциплиной. В общем объеме правовых знаний, которые преподаются студентам юридических вузов западноевропейских стран, административное право занимает значительную долю'. Этой отрасли права посвящено немало солидных учебников и многотомных справочников3.

Административное право как учебный курс, как отрасль законодательства и как предмет научно-теоретического исследования за последние несколько лет претерпело существенные изменения. Сегодняшний этап его развития — время глубокой его реформы, пересмотра теоретических догм, сложившихся под влиянием существовавших на протяжении десятилетий политических и экономических реалий, развития новых идей и концепций, реализации международных обязательств, установления административно-правового регулирования внешнеэкономических связей, таможенного дела и, следовательно, реформирования системы административного законодательства. В специальной правовой литературе последнего времени появились статьи, посвященные отдельным аспектам теории государственного управления, вопросам местного самоуправления, проблеме прав человека в административном праве, роли общественных объединений (организаций) в государственном управлении, административному договору, административно-правовому статусу должностных лиц, военнослужащих, субъектам административного правонарушения, административно-деликтному праву, полицейскому и служебному праву.

Административное право представляет собой одну из сложнейших, крупнейших и наиболее развитых отраслей российского права. Это обусловлено специфическим предметом данной отрасли права, широтой и глубиной отношений, которые регулируются его нормами. Поскольку исполнительная власть, управленческая деятельность и само управление характерны практически для всех сфер общественной и государственной жизни, то административное право можно с полным основанием характеризовать как центральную отрасль в правовой системе, которая воздействует на многие другие отрасли права и испытывает на себе влияние со стороны иных правовых отраслей; словом, в этой отрасли права фокусируются многие общественные отношения, являющиеся предметом правового регулирования со стороны иных отраслей права (например, конституционного, уголовного, финансового, бюджетного, налогового, банковского права). Принципиально важный характер этой отрасли права подчеркивает и главный метод (или, точнее говоря, один из методов) правового регулирования — императивный метод, метод властных предписаний. Поэтому административное право считается одной из базовых отраслей права, с одной стороны, использующей потенциал и правовые средства императивного метода регулирования, а с другой — обеспечивающей публичные интересы, правовую защиту прав и свобод как физических, так и юридических лиц от действий, решений и бездействия административных органов.

1.6.4. Степень и интенсивность административно-правовой регламентации общественных отношений в разных сферах различна. Например, общественные отношения в сфере организации государственной службы, управления внутренними делами, обороной регулируются преимущественно нормами административного права. В экономической деятельности государства наряду с административными нормами действуют нормы частного права.

Развитие рыночных отношений, разделение государственной власти, построение современного правового государства, формирование эффективной исполнительной власти и системы местного самоуправления — все эти процессы вызывают насущную потребность в адекватном административно-правовом и административно-процессуальном обеспечении. Соответственно модифицируется и административное законодательство, и, как следствие, преобразуется предмет административного права, по-новому рассматриваются его содержание, функции, принципы, институты. Например, процесс реального разделения властей в государстве таким образом воздействует на предмет этой правовой отрасли, что прежние характерные для нее меры принуждения и властного воздействия государства сменяются инструментами формирования механизма исполнительной власти, действующего на основе принятых парламентом законов и постановлений в интересах личности и общества посредством регулирования, планирования, координации, согласования и контроля. Разумеется, принудительные меры, свойственные определенным институтам административного нрава, сохранятся и со временем будут усовершенствованы (например, метод властных предписаний, используемый административным правом стран Западной Европы и США).

Административное право закрепляет отношения, возникающие в процессе осуществления исполнительной (административной, управленческой, исполнительно-распорядительной) власти. Исполнительная власть выделена из общей структуры государственной власти не только на уровне теоретических построений, но и в законодательстве. Изучение административного права предполагает анализ системы, структуры, основных признаков и субъектов исполнительной власти, ее влияния на реальное обеспечение прав и свобод граждан, а также теории и практики государственной службы. Следует подчеркнуть, что режим законности в государстве прежде всего зависит от уровня законности в управленческой (исполнительно-распорядительной) сфере.

В настоящее время происходит стремительное развитие практически всех административно-правовых институтов, таких, как субъекты административного права, государственная служба, формы и методы государственного управления (административно-правовые формы, управленческие действия), административные договоры, местное самоуправление, нормативные правовые акты управления, административное принуждение и административная ответственность, административный процесс, законность и способы ее обеспечения в сфере исполнительной власти (государственном управлении и местном самоуправлении).

Развитие административно-правовой науки в течение последних нескольких лет ознаменовано появлением личностного аспекта в исследовании многих ее проблем. На первый план выходят проблемы защиты прав и свобод личности, соблюдения ее интересов при осуществлении исполнительной власти (государственного управления), создания эффективных средств защиты против нарушения органами публичной власти и их должностными лицами прав личности, разработки административного законодательства, учитывающего соответствующие международно-правовые документы.

Возникновение новых экономических условий не влечет за собой сокращения сферы регулирования управленческих отношений административными методами; изменяются лишь правовые средства и методы воздействия публичных управленческих органов на экономическую среду и связи хозяйствующих субъектов. В этих условиях административное право, как и право гражданское, должно обеспечивать экономическую свободу предпринимателей, хозяйственных обществ, фирм, государственных предприятий, частных лиц, защищать их собственность, контролировать доходы, проводя эффективную налоговую политику, осуществлять санитарный, экологический, таможенный и другие виды административного контроля и надзора.

1.7. Административное право и частное право

1.7.1. Административное и частное право различаются исходными положениями, социальным назначением, принципами и функциями. Частное право допускает частную автономию и юридическую независимость индивидуума (отдельных физических и юридических лиц). В задачи частного права входит правовая регламента! на общественных отношений, основанных на добровольности и на обоюдном согласии их создания, изменения и прекращения, а также установление порядка рассмотрения и разрешения споров и конфликтов между частными лицами, коммерческими и некоммерческими организациями.

Публичное право (как минимум его важнейшие части — государственное и административное право) имеет в качестве предмета изучения государство как носителя верховной и суверенной власти, а также саму государственную власть в ее различных проявлениях. Административное право как отрасль публичного права является выражением публичного (общественного) интереса как в организации социальной жизни, так и в формах, методах и содержании административной деятельности, функционировании исполнительной власти.

Публичные интересы устанавливаются и реализуются в административном праве посредством таких правовых средств, как: 1) правовая регламентация публичного интереса, установление его признаков, сущности и видов; 2) нормативная фиксация необходимости признания приоритета публичных интересов, их повсеместного, обязательного и непосредственного соблюдения и установление форм и видов правовой защиты публичных интересов; 3) определение мер юридической ответственности за нарушение публичных интересов'. Следовательно, административно-правовому регулированию подлежит огромная сфера публичных интересов. Более того, субъекты административного права призваны неуклонно соблюдать административно-правовые нормы, определяющие необходимость соблюдения общественных интересов и устанавливающие при их нарушении различные виды правовой ответственности.

Таким образом, ведущая роль административного права в системе публичного права определяется тем, что оно создает правовую основу Для публичного управления, т.е. предметом административного права в публично-правовом смысле являются отношения в сфере публичного управления.

Как справедливо отмечает Ю.А. Тихомиров, административное право занимает в системе публичного права место своего рода «опорной конструкции, несущей основную нагрузку публично-правового регулирования в виде административно-правового регулирования»4, так как в этой отрасли права наиболее ярко проявляется публичный интерес, устанавливаются организационная структура государственного управления, виды, система и правовой статус органов исполнительной власти, статус публичной (т.е. государственной и муниципальной) службы, применяются меры административного принуждения, осуществляются организационно-властные полномочия.

1.7.2. Административное право обеспечивает удовлетворение публичных интересов в сфере взаимоотношений его субъектов. В политико-правовой механизм обеспечения таких интересов входят следующие:

1) государственные и общественные интересы (интересы Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований), проявляющиеся в целях, задачах и функциях исполнительной власти; 2) обеспечение прав и свобод гражданина и человека, а также установление различных форм их правовой защиты; 3) обеспечение публичных интересов посредством установления контрольных механизмов; 4) административно-процессуальные правовые гарантии реализации публичных интересов; 5) обеспечение публичных интересов посредством установления мер административной ответственности (или нескольких видов юридической ответственности).

Для субъектов публичного права законодательство устанавливает особый публично-правовой статус, поскольку они осуществляют важнейшие государственные функции и полномочия. В некоторых случаях функционирование государства обеспечивается механизмом частноправового (гражданско-правового) регулирования публичных отношений при помощи характерных для гражданского права форм и методов регулирования общественных отношений (добровольность вступления в правовые отношения, равноправие и юридическая независимость друг от друга субъектов права). В подобной ситуации функции государства осуществляют от его имени или по договору с ним частные (негосударственные) организации, деятельность и организация которых регламентируются нормами частного права. Специфические частноправовые средства п механизмы используются в практике государственного управления во многих странах, при этом государство, передавая часть своих полномочий негосударственным субъектам управления, осуществляет контроль и надзор за качеством их выполнения (например, поддержание общественного порядка и общественной безопасности, обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения в населенных пунктах).

Разграничение публичного и частного права — трудная и до сих пор считающаяся спорной задача. Российская административно-правовая наука традиционно рассматривает эту проблему применительно к предмету и методам административного права. И в самом деле, выявление особенностей этих понятий позволяет провести границу между административным и частным правом. Однако, как уже отмечалось, управление может осуществляться и в рамках частного права; это значит, что разграничение частного и публичного права только по субъекту деятельности будет недостаточным. На сегодняшний день сложился ряд теорий, занимающихся проблемами разграничения частного и административного (публичного) права. Остановимся на трех из них.

1.7.3. Теория интересов определяет виды интересов, которые обеспечиваются отдельными правовыми нормами (принципами), и указывает направления правового регулирования конкретных общественных интересов или действий. Эта теория направлена в первую очередь на выявление публичного интереса, обеспечиваемого образуемыми правоотношениями. Публичное право служит государственным (публичным) интересам, частное право регулирует частные интересы. Публичное право — это система правовых норм, которые регламентируют общественные отношения с целью установления основ социально-государственной жизни, принципов функционирования государства, его органов и служащих. Деятельность государственных органов и организаций, подчиненная строгому правовому стандарту, направлена на создание общего нормального благосостояния населения, обеспечение прав и свобод личности, общественного порядка н безопасности. Частное право, фиксируя правовой статус субъектов, дает возможность в первую очередь реализовать частную инициативу и тем самым воздействовать на интересы ограниченного (часто весьма четко определенного) круга лиц или организаций. Вместе с тем эти частные интересы не могут и не должны негативно воздействовать на решение общественно значимых и общесоциальных задач. Таким образом, теория интересов затрагивает лишь наиболее общие аспекты разграничения публичного (административного) и частного (гражданского) права. Она не обеспечивает сколько-нибудь полного и четкого разграничения этих правовых образований, так как большинство правовых норм одновременно обеспечивают как публичные, так и частные интересы. Более того, государство может использовать также частное право для обеспечения публичных интересов.

1.7.4. Теория субординации (соподчинения), являясь господствующей теорией при отграничении публичного от частного права, раскрывает характер отношений между частниками (субъектами) правовых отношений. Эта теория видит сущность публичного права в образуемом в рамках осуществления публичной власти отношении подчиненности (соподчинения). В публичном праве нижестоящие и вышестоящие субъекты права связаны между собой отношениями подчиненности или соподчинения. В частном праве субъекты права, вступающие в правоотношения, обладают равным правовым статусом (имеется в виду их равноправие при использовании установленных законом возможностей, правил поведения и действий, а также одинаковый масштаб подчинения определенным правом процедурам и правилам). Для публичного права характерно одностороннее регулирование отношений при помощи закона, административного акта (правового акта управления). Для частного права типичным является договор, заключаемый по доброй воле субъектами права. В основу теории субординации легли идущие еще из XIX в. представления об управлении, под которым понималось властное вмешательство государства и его чиновников в различные сферы общественной и государственной жизни. Эта теория отражает превосходство государства (властной управленческой деятельности) с его арсеналом средств ограничения, организации и принуждения. Однако отношения подчиненности действуют и в сфере частного права, а договорные отношения я правовое равенство субъектов можно обнаружить в области публичного права (например, заключение соглашений5, публичных или административных договоров). Кроме того, теория субординации не объясняет с точки зрения подчиненности или соподчинения сущности правовых отношений в области так называемого позитивного государственного управления социально-культурной, образовательной и коммунальной сферами.

1.7.5. Теория относительности и допустимости правовых норм указывает на распространение действия правовых норм на различные субъекты права. Публичное право содержит правовые нормы, которые имеют адресатом государство или другие субъекты суверенной государственной власти и применяются для регулирования отношений государства или других государственно-правовых институтов и образований, а также физических лиц (например, граждан), имеющих соответствующий правовой статус (например, использование гражданином права на обжалование действий государственного служащего). Таким образом, публично-правовые нормы могут создавать правоотношения между точно установленными субъектами права. Напротив, для частного права характерны правовые нормы, которые могут применяться для регулирования отношений между всеми субъектами права, т.е. число адресатов частноправового регулирования неограниченно. Публичное право — это особое право самого государства и его органов; частное право — это право для каждого индивидуума и каждого субъекта. Теория относительности правовых норм формальна по своей сути, и потому при всей конкретности подхода к разграничению публичного и частного права она не содержит материальных критериев разграничения этих правовых сфер.

Ни одна из рассмотренных теорий до настоящего времени не реализована на практике, однако каждая из них нашла своих сторонников. Думается, что эти теории будут полезны при выявлении сущности и социальной значимости административного права. Вместе с тем каждая из них содержит рациональное ядро: в первом случае речь идет об обеспечении публичных или частных интересов; во втором — о возможностях властного воздействия на подчиненных субъектов права; в третьем — о направленности правового воздействия: либо на организацию и функционирование государства и его структурных подразделений, либо на обеспечение режима законности в сфере регулирования деятельности частных лиц и частных организаций.

Попытка более конкретного отграничения административного права от права частного повлечет за собой выявление следующих признаков административного права: административное право обеспечивает публичные интересы и реализацию государственных функций и задач; административное право использует возможности властного воздействия на подчиненных субъектов права; административно-правовое воздействие направлено на организацию и функционирование государства и его структурных подразделений; областью административно-правового регулирования являются управленческие отношения, возникающие как внутри государства и его органов, так и при взаимодействии органов управления, граждан и Других субъектов права; наличие специфических («управленческих») норм материального административного права; для реализации материальных норм административного права применяются специальные административно-процессуальные нормы как позитивного (регулятивного, управленческо-процедурного, так и административно-деликтного характера; часто административно-процессуальные нормы действуют только для обеспечения государственно-правовой деятельности органов управления;

важнейшей формой управленческой административной деятельности является не договор (как в гражданском праве), а правовой акт управления (нормативный или индивидуальный правовой акт управления); в некоторых случаях могут заключаться и административные

договоры, относящиеся к области публичного права;

ответственность государственного органа управления в случае причинения ущерба третьим лицам наступает только при осуществлении функций на государственной или муниципальной службе, т.е. если этот ущерб был причинен должностными лицами (государственными и муниципальными служащими) при осуществлении служебной деятельности (при исполнении служебных обязанностей и функций);

при возникновении административного спора применяется административный и судебный порядок. Последний имеет специальное правовое регулирование. Вместе с тем следует отметить, что до настоящего времени в России не создан специальный административный суд, который разрешал бы возникающие управленческие споры (административные дела).

1.8. Функции, правовые источники и кодификация российского административного права

1.8.1. Функции административного права. Под функциями административного права понимаются основные направления правового отраслевого воздействия на общественные отношения. Функции административного права обусловливают его значение и роль в установлении административных правоотношений, отражают природу и роль управленческих общественных отношений, возникающих в сфере организации и функционирования исполнительной власти. Функционирование административного права можно определить как реализацию запрограммированных потенциальных возможностей правовой системы'.

С учетом основной структуры Общего административного права (т.е. организация и функционирование государственного управления, процесс управления (управленческий процесс), различные формы управленческих действий, судебная защита прав и свобод человека, адмп-нистративно-юрнсдикиионный процесс) можно выделить две функции административного нрава; регулятивную и охранительную.

1 См.: Юсупов ВА. Теория административного нрава. М„ 1985. С. 47.

1 8. Функции, источники и коди4'икацня российского административного нрава 85

Регулятивная функция выражается в воздействии на общественные отношения посредством установления прав, обязанностей, запретов, ограничений, полномочий, компетенции субъектов административного права. Эта функция проявляется не только в сфере установления материально-правовых отношений, но и в области процессуального регулирования отношений, возникающих по поводу управления и его главнейших элементов. Например, правовыми нормами устанавливаются понятие и виды государственных должностей, прав и основные обязанности государственных (муниципальных) служащих, порядок прохождения службы, процедура проведения аттестации государственных (муниципальных) служащих и т.д.

Охранительная функция проявляется в воздействии административного права на субъекты общественных отношений, побуждающем их соблюдать установленные государством административно-правовые нормы. При реализации охранительной функции административного права может быть использовано правовое государственное административное принуждение, а также применены меры юридической ответственности, восстановительные санкции и т.д. Охранительная функция административного права реализуется посредством соответствующих видов деятельности государственных органов, государственных и муниципальных служащих, других субъектов административного права. Государственный служащий вправе, например, обратиться в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной муниципальной службой, в том числе по вопросам аттестации, дисциплинарной ответственности служащего, несоблюдения гарантий правовой и социальной защиты государственного муниципального служащего, увольнения с государственной муниципальной службы.

В административно-правовой литературе выделяются и другие функции. Например, Ю.А. Тихомиров считает, что в современных условиях административное право призвано выполнять следующие функции: 1) организация и осуществление государственного управления; 2) государственное регулирование; 3) защита публичных интересов; 4) самореализация прав граждан в сфере государственного управления'. По нашему мнению, если под функциями административного права понимать основные направления административно-правового воздействия на управленческие отношения, указанные положения в большей мере относятся к важнейшим задачам административного права, а некоторые из них являются функциями самого государственного управления (например, государственное регулирование). Таким образом, они подпадают под уже упомянутые две функции административного права — регулятивную и охранительную.

1.8.2. Источники административною права. Административное право состоит из большого числа различных правовых норм: законов, положений, уставов; федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации. В силу многообразия административных правовых норм возникает проблема их систематизации, кодификации и инкорпорации. Теория источников административного права позволяет систематизировать эти нормативные акты.

Система источников административного права включает в себя множество элементов, представляющих собой нормативные акты, регламентирующие отношения в области государственного управления. Так как нормы административного права содержатся в разнообразных нормативных правовых актах, относящихся часто к различным отраслям права, то источником административного права может считаться любой нормативный правовой акт, содержащий положения относительно государственного управления, управленческой деятельности, организации управления, ответственности органов управления, правового статуса граждан и их отношений с субъектами государственного управления. В отличие от конституционного права, источником которого является конституция страны и несколько самых важных законов государства, регулирующих важнейшие положения этой отрасли права, административное право имеет весьма разветвленную систему правовых источников.

Источники административного права — это внешние конкретные формы его выражения, т.е. нормативные правовые акты. Содержанием правовых источников административного права являются правовые нормы, регулирующие конкретные административно-правовые отношения. Они начинают существовать только в результате возникновения правового источника. Нормы административного права содержатся в многочисленных законодательных и иных нормативных актах, действующих в Российской Федерации. Сложность и масштабность управленческой деятельности обусловливает необходимость принятия в этой сфере как законов, так и правовых актов управления. В современных условиях система источников административного права усложняется, так как в субъектах Российской Федерации принимаются законодательные акты, определяющие порядок управления в этих субъектах.

Правовые источники административного права подразделяются на федеральные источники (принимаемые федеральными государственными органами и действующие на территории всей страны) и источники субъектов Российской Федерации (принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации и действующие на территории этого субъекта).

К числу правовых источников административного права относятся:

Конституция Российской Федерации 1993 г., Федеративный договор;

федеральные конституционные законы;

федеральные законы;

постановления Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания;

указы Президента Российской Федерации;

постановления Правительства Российской Федерации;

правовые акты, устанавливающие правовой статус министерств и иных органов федеральной исполнительной власти (государственных комитетов, федеральных служб, федеральных надзоров и т.д.);

нормативные акты министерств, государственных комитетов, федеральных служб и иных органов федеральной исполнительной власти Российской Федерации.

На уровне субъектов Российской Федерации источниками административного права являются:

законодательные и иные нормативные акты представительных и

исполнительных органов (конституции республик — субъектов Российской Федерации, уставы краев, областей, городов федерального

значения, автономной области, автономных округов);

правовые акты органов местного самоуправления и их администрации в пределах предоставленных им полномочий1.

Нормативные правовые акты органов федеральной исполнительной власти и субъектов Российской Федерации, а также органов мест-' ного самоуправления, являясь источниками административного права, представляют собой форму реализации компетенции этих органов.

В определенной степени к источникам административного права относятся так называемые локальные нормативные правовые акты — нормативные акты государственных (казенных) предприятий, хотя их значимость в общей системе источников административного права становится все менее заметна. Вместе с тем источниками административного права следует считать уставы муниципальных образований, высших учебных заведений, других учреждений, предприятий и организаций.

В соответствии с положениями Конституции Российской Федерации (ст. 15) общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором, в котором Российская Федерация является участником, установлены иные положения и правила, чем предусмотренные законодательством РФ, то действуют и применяются нормы международного права, положения конкретных международных договоров, соглашений, конвенций (например, Международный пакт о гражданских и политических правах, Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка).

Вопрос об источниках административного права рассматривается в каждом учебнике административного права зарубежных стран. Например, к источникам административного права Германии относятся: Основной закон ФРГ, другие формальные законы (парламентские законы), правовые положения (т.е. нормативные акты, издаваемые правительством, министрами, административными органами) и уставы (уставы общин, округов, университетов, индустриальных и торговых палат и т.д.); весьма незначительную роль играют и такие источники права, как обычаи. В качестве источников административного права Италии выделяются: Конституция; конституционные законы (т.е. те конституционные нормы, которые закрепляют общие начала организации и функционирования государственного управления); обычные законы (например, Закон о деятельности правительства и организации президиума Совета Министров; законы, определяющие правовое положение центральных органов государственного управления); обладающие силой закона правовые акты, принимаемые высшим законодательным органом области; нормативные акты Европейского Союза. Указанные источники административного права Италии считаются первичными. К числу вторичных правовых источников относятся: президентские и правительственные декреты, решения, ордонансы и циркуляры, издаваемые главами центральных ведомств в пределах их компетенции.

1 8.3. Кодификация административного права. Систематизация административного законодательства. Административное законодательство представляет собой систему тесно взаимосвязанных законодательных актов, регламентирующих отношения в области организации и функционирования государственного управления, исполнительной власти, правового статуса субъектов управленческой деятельности, определения административно-правовых режимов, реализации административно-принудительных правовых средств.

Теоретически кодификация административного права является одним из видов систематизации административного законодательства, т.е. это помещение в законе (законодательном акте) определенного законодательного материала отрасли права. Тезис о полной кодифицируемости административного права несостоятелен, так как административно-правовые институты слишком разнообразны по своей природе, сущности, назначению и роли в государственной и общественной жизни; возможности всеобъемлющей кодификации административного права рассеялись как в теории, так и в практике.

К сожалению, и сегодня в Российской Федерации практически отсутствуют важнейшие кодификационные акты (кодексы, законы), раскрывающие сущность административного права: 1) закон об управленческом процессе (или Административно-процессуальный кодекс), в котором бы утверждался порядок принятия административных актов и заключения административных договоров (другие управленческие процедуры); 2) закон о порядке рассмотрения судом административных исков (или о так называемой административной юстиции); отсутствует, правда, и сам закон об административных судах; 3) социальный кодекс.

Вместе с тем существуют примеры кодификации отдельных норм административного права, например: Кодекс РСФСР об административных правонарушениях 1984 г., Таможенный кодекс Российской Федерации 1993 г, В настоящее время идет разработка нового Кодекса об административных правонарушениях и Административно-процессуального кодекса Российской Федерации.

Значительная работа проводится по инкорпорации законодательства, т.е. по упорядочению нормативного материала путем его объединения и расположения в систематизированном порядке в издаваемых Министерством юстиции РФ, другими министерствами и ведомствами, научными и учебными заведениями сборниках нормативных актов.

Иногда в качестве одного из видов систематизации административного законодательства в учебной литературе выделяются хронологические издания
Лекция
Лекция
Лекция
Лекция
Лекция
Лекция
Лекция
Лекция
Лекция
Лекция
Лекция
Лекция
Лекция
Лекция
Лекция
Лекция
Лекция
Лекция
Лекция
Лекция
Лекция
Лекция
Лекция
Лекция
Лекция
© 8712.ru
Образовательные документы для студентов.